浅谈城乡规划法对控规稳定性的新要求-职称论文

浅谈城乡规划法对控规稳定性的新要求

徐晓光 王勃

[摘要] 控制性详细规划自改革开放以来，在计划经济向市场经济转变和城镇化的快速发展背景下，其作用不断得到加强，法律地位也不断提高。91版《城市规划编制办法》首次将控规编制纳入法定规划编制体系，06版《城市规划编制办法》则着重强调了控规的强制性作用，并指出控规是建设主管部门做出建设项目规划许可的依据。08年实施的《中华人民共和国城乡规划法》则首次以国家法律的形式对控规的地位和作用给予全面和最高层次的确认，客观上也对控规自身的稳定性提出了前所未有的高要求。因而，正确认识城乡规划法对控规稳定性的新要求，对于提高控规编制的科学性，加强控规适应性都具有十分重要的意义。

[关键词] 城乡规划法 控规 稳定性

2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），并于2008年1月1日起正式施行，90版《中华人民共和国城市规划法》同时废止。《城乡规划法》的出台，对于提高我国城乡规划的科学性、严肃性，加强城乡规划监管，协调城乡合理布局，保护和改善人居环境，促进我国经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。《城乡规划法》强化了控规的法律地位和作用，从而也对控规编制的科学性、稳定性提出了更高的要求。

1 新老规划法对控制性详细规划要求的比较研究

1.1 新老规划法的一般变化

《城乡规划法》共七章七十条，对比原《城市规划法》，它取消了“城市新区开发与旧区改造”这一章，增加了“城乡规划的修改”和“监督检查”两个章节，更加强调城乡统筹、规划监督职能和政府责任（如组织编制规划的职责）等内容，具体有以下几方面。

1.1.1 规划控制范围的变化

单从名称的变化就可看出，规划控制的范围变大了，由原来的“城市”走向“城乡”。 《城乡规划法》将几乎中国所拥有的960万平方公里内13亿人口的聚居地都覆盖了。据统计，现在全国设市的城市有656个，建制镇和乡镇共3.5万个，村庄300多万个，数量非常庞大。而以前的法律法规，分别就城市论城市，就乡村论乡村，《城市规划法》只适用于650多个城市和1.9万多个建制镇，乡和村一级则是根据《村庄和集镇规划建设管理条例》进行管理。

揭示了规划部门对打破城乡二元结构所作的准备和办法，城乡规划建设从此将步入城乡统筹发展的新时代。

1.1.2 强调城乡统筹

我国长期以来实施的是“城乡二元分治”。在《城乡规划法》出台以前，实行十多年的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括，即城市规划的依据是《城市规划法》，而乡镇规划的依据是《村庄和集镇规划建设管理条例》。其中，《城市规划法》由全国人大常委通过，在法律性质上是一部国家法律；而乡镇条例由国务院通过，属于行政法规，《城市规划法的法律效率和地位上明显高于《村庄和集镇规划建设管理条例》。

《城乡规划法》的体系内以城市规划为主，涵盖了乡镇规划的内容。虽然城市规划和乡镇规划的编制、批准、修订和监督程序仍存在差别，二元化的痕迹仍很明显，但不得不承认城乡规划法的进步，以及立法者试图结束二元分治的愿望和决心。

1.1.3 突出了法定监督

《城乡规划法》新设的“监督检查”一章，明确规定将监督的责任明确到具体部门，并将监督的手段合法化。法律的制定归根结底是为了法律的实施，而法律的监督向来是法律实施的保障。《城乡规划法》中突出法定监督，实际也是一种控权，政府行为的界定和规范化。这样可以规避城市规划各环节的随意性，促进《城乡规划法》的有效实施。

1.1.4 明确了法律责任

《城乡规划法》较之《城市规划法》，对“法律责任”相关内容有大量增加。首先，明确了城乡规划编制单位的法律责任城乡规划编制单位是具体承接城乡规划的骨干，其起草编制的规划是城乡规划制定的基础。明确城乡规划编制单位的法律责任，有利于从规划编制的源头保障规划的科学性和合法性。其次，细化并进一步明确规划行政管理部门和具体责任人员的法律责任。这将有利于促进规划的依法制定和实施。再次，《城乡规划法》详细罗列了建设单位和个人违反规划法规的行为及相应处罚。例如：对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，指出了处理方式；明确了对违章建筑的强制拆除；规定了逾期办理建设工程竣工验收的罚款等。这都有助于加强城乡规划的权威性，为规划实施和管理创造更好的制度条件。

1.2 新老规划法对控规要求的变化

对比新老规划法我们可以看到，90版《城市规划法》立法在上世纪80年代末（89年），起草时间恐怕还要更早，其时相关的土地政策、市场经济条件下的规划实践等还不成熟，因而对于与市场经济条件下城市规划实践密切结合的控制详细规划几乎没有提及，仅在第二十条城市详细规划的编制中提到建设范围、建筑密度和高度等基本指标的控制，算是法律层面控制性详细规划探索的雏形。新版城乡规划法是在市场经济运行多年、控规实践较为成熟的条件下制定的，总结了多年来控规运行的成功经验，并对容易出现的问题进行校正，严肃了控规的修改程序。

《城乡规划法》将“城乡规划的修改” 单列为一章，规定了各规划修编的前提条件。修改涉及总体规划强制性内容的，要先取得原审批机关的同意，而控制性详细规划修改涉及总体规划强制性内容，甚至要先修改总体规划。同时，《城乡规划法》将规划修订的程序用法律固定下来。虽然该法定修改程序的可操作性还有待实践的检验，但至少规划修改的有法可依缩小了主观随意性的空间，用法律手段增强规划的严肃性。

随着社会经济的发展，规划的适时修订是现实发展的客观需求，也是“过程规划”理念的重要体现。但是，《城乡规划法》实施前更多的情形是规划的修改过于频繁，且往往掺杂了过多的人为因素。所谓“纸上画画、墙上挂挂”正是城市规划的严肃性面临挑战的生动写照。同时，规划客观条件所引起的正常修订也没有规范化的程序可循，容易造成前后两版规划千差万别，规划的严肃性得不到体现。控规修改程序的复杂化为控规的严肃性提供了先天条件，然而这也从客观上提高了对控规稳定性的要求。

2 新版城乡规划法对控规稳定性的新要求

2.1 从法律层面确定了控规的法律地位

控规的从无到有，包括法律地位的逐步确立都是多年来一步步的控规实践总结而来的，2006年版的《城市规划编制办法》从部门规章的角度对控制性详细规划进行了定位。

《城乡规划法》 在第二条对城乡规划分类解释中就明确了控规的法律地位，本法所称城乡规划……详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。这在历史上第一次从国家法律的高度上确定了控规的法律地位。

2.2 明确了组织控规编制的主体，建立了规划备案制度

组织编制控规的主体，说到底就是出钱委托编制控规的“甲方”。在市场经济条件下，组织控规编制的主体也已经“多元化”，除了政府外，更多的还包括房地产公司，这里面的利弊一目了然。房地产公司出钱编制一定范围内（通常是有较大把握拿到的较大范围的土地）的控制性详细规划，当然要体现部分甚至使大部分委托方的意愿，这可以体现到规划区域的功能定位研究、路网的路由、竖向确定、用地功能的选择、建设量的控制等方方面面，单靠规划师的职业道德而不是制度建设来抵御这些“糖衣炮弹”似乎难了点。所有这些规划实践为新版《城乡规划法》的出台积累了经验教训。

在《城乡规划法》第二章“城乡规划的制定”中，第十九条，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。第二十一条，城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

这一方面从法律高度明确了组织控规编制的主体，即单一主体，城市人民政府城乡规划主管部门，这就为控规编制的合理性提供了一个公平的环境，规划师们也可以静下心来从城市需要的角度进行科学的控制性详细规划的编制；另一方面，《城乡规划法》也明确了建立规划备案制度，即经批准的控制性详细规划要报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。前面提到过，程序的复杂性增加了修改的难度，也客观上提高了对控规稳定性的要求。

2.3 规定了控制性详细规划的必要性

经批准的控制性详细规划将作为刚性条件规范广大城乡用地的规划和建设《城乡规划法》在第三章城乡规划的实施中，第三十七、三十八条，分别对城市提供土地的两种方式划拨和出让的情况，对作为行政许可内容之一的建设用地规划许可证的发放提出条件，即均须以经批准的控制性详细规划作为依据，核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围、使用性质、开发强度等内容。

简单的说，就是建设项目要想立项，进行开发建设，就必须获得规划许可，而获得规划许可的前提就是对项目所在地区有一个全面的控制性详细规划的依据，这体现了控制性详细规划的必要性。

2.4 增强了控制性详细规划的严肃性

法当令行禁止，如朝令夕改则无法体现其严肃性。城乡规划法从对控规修改的程序入手，增加了控规的严肃性。《城乡规划法》第四十八条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照原审批程序重新报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。这是本版城乡规划法对控规严肃性所作的最为强悍的注脚。

总之，新版城乡规划法赋予了控制性详细规划前所未有的地位和职能，正如一个人他的权力变大，责任也会相应变大。被法律赋予了无限期待的控制性详细规划能否经受住实践的考验，这取决于其自身的稳定性。而控规编制的科学性、与市场结合的弹性、合理性、可操作性等都是增强其稳定性的有效手段。

3 加强控规稳定性的几点建议

我国的控制性详细规划从80年代末在深圳、温州等较早受到市场经济辐射影响的东南沿海城市开始，经历了二十年的发展，也经历了无数规划师对控规本质的追求和思考，即控规到底要控制什么？这个问题可能也是对控规稳定性而言最为本质的问题。

我们现在的控规，往往既要控制土地的用途和开发强度,又要控制地段城市设计内容,有时还带上景观设计和建筑设计意向,实际上是把几种规划控制手段合为一体,寄希望将所有的规划控制问题都用控规一并解决。而这必然会对控制性详细规划进一步法定化造成困难，立法调整的是社会和经济关系,明确控制的是相关各方的经济利益,而不是视觉美感或是景观设计。国外的实践经验告诉我们:只有在保持对经济利益控制不变的前提下,对视觉美学方面的控制才能得以实现。如美国只有区划法和土地细分法是真正的法规,具有严格的立法、执法(审批)和监督程序,而设计指导原则只是一种引导性的控制手段,不具备法律的强制性。当城市设计导则不干涉区划的内容时,开发商一般都乐于采纳地方政府的意见(经济利益不会有损失),创造良好的合作气氛,以期节省审批时间。这样抓大放小，该由市场决定的就加强其弹性，增强控规的可操作性、适应性，稳定性也就得到了加强。我国2006版《城市规划编制办法》略去旧版中的城市设计内容,更多强调各阶段规划(包括控规)的强制性内容，就是强硬控制核心内容，弱化指导性内容的实践。

控规实践中我们发现，影响控规稳定性，也就是最易被改变的控规内容首先是用地性质、开发容量,其次是配套设施和绿地,最后才是规划道路。这说明越是直接涉及社会公益的内容越容易被执行,而越是直接涉及具体局部利益的内容越容易被突破。因而应重点从以下几个方面加强控规稳定性（技术层面）：

（1）应对控规容积率的得出进行科学论证，通过多种方法进行比较研究，如用地功能经验法，城市设计辅证法，拆迁成本经济分析法等等；

（2）对建筑密度与建筑高度进行组合控制，引入“空地率”概念进行反算推演；

（3）增加经济条件对控规可操作性的影响分析；

（4）增加用地性质的弹性空间范围，尝试变兼容性为不兼容性，如居住与工业的不兼容，公共绿地与经营性项目的不兼容等等，其他如公建的内容，具体是商业还是酒店，是金融还是办公等等由市场来决定；

（5）引入公益性项目与经营性项目概念，对其区别对待，保证公益性，放开经营性。

4 结语

城乡规划法的颁布实施为控制性详细规划提供了空前的法律地位，以法律形式肯定了其在我国城乡规划建设中的重要作用，也对控规自身稳定性提出了更高的要求。深入探讨我国在城镇化快速发展、社会主义市场经济不断完善的背景下加强控规稳定性的方法手段，包括技术层面、法律法规立法层面、实施措施层面等，将是今后控规实践中恒久不变的本质核心问题之一。

参考文献（References）

1 中华人民共和国城乡规划法.2007-10-28

2 建设部.城市规划编制办法.2005-12-31

3 大连市城乡规划管理条例（征求意见稿）.2009-3-18

4 韦冬，程蓉.控制性详细规划编制的分层及其他构架性建议[J].城市规划,2009,(01):0041-04

5 中华人民共和国城乡规划法解说

作者简介:

第一作者：徐晓光 男 大连市城市规划设计研究院 工程师

第二作者：王勃 男 大连市城市规划设计研究院 助理工程师