对测绘行业管理问题的几点思考-建筑设计论文

对测绘行业管理问题的几点思考

刘军、李继东

摘要：本文通过对测绘管理的认识论述，列举了测绘行业管理中存在的问题及具体事件，进而提出加强测绘行业管理问题的具体构想，创建具有中国特色的测绘行业管理。

关键词：测绘行业管理 存在的问题 构想

测绘行业管理工作，是近些年才被人们所认识和关注的问题。我国改革开放和市场经济体制的形成，强烈地冲击着测绘市场，同时也给测绘行业管理工作提出了新的课题。如何搞好测绘行业管理工作，则显得尤为重要。

一、 对测绘行业管理的认识

测绘行业管理，就是把测绘行业看成一个系统，由测绘行政主管部门运用经济、法律和行政手段，对社会提供测绘产品和测绘劳务的测绘单位，通过制定行业的方针、政策与法规、标准，实施全面规划、组织、协调、监督服务等管理职能，使“测绘系统”的资源实行优化组合，以发挥行业的整体效益。

测绘行业管理工作在我国大致经历了三个阶段：第一阶段是无行业管理阶段。在计划经济时期，国家测绘局只是负责国家控制网和国家基础图的测绘，仅是个生产部门，从国家各部门到地方各部门几乎都有测绘单位，但最起码的资质等级却没有认定，只要有人有设备就可以开展测绘工作，那时基本处于各自为政的无行业管理状态。第二阶段是行业管理起步阶段。改革开放初期，国家认识到测绘事业是国民经济发展的尖兵，没有测绘工作基本建设就无从谈起，国家测绘局不再只是组织生产的部门，加强了行业管理力度，逐步开展了行业整顿，开始对各测绘单位进行资质评价认定，按等级从事测绘工作。地方政府在省测绘局组织下，开始组建各级测绘管理部门。从此，测绘行业管理开始起步向正规化方向发展。第三阶段是形成完整的行业管理机构阶段。这一阶段是《测绘法》颁布以后。国家《测绘法》的颁布施行，是测绘行业管理的正式开始。随着改革开放的进一步深化，市场经济的发展，国家各行业管理开始向法制化轨道迈进，各种法律、法规开始出台。随着国家《测绘法》的颁布，各省、市也都相继出台了地方性配套法规和办法，为测绘行业管理部门依法管理行业制定了执行标准，为测绘行业依法测绘，保护测绘者的自身利益建立了法律依据。这一阶段形成了全国自上而下的测绘行业管理机构，国家、省、市、县都有正式的测绘行业管理机构，其它行业部门的测绘管理也纳入了相应的一级管理工作当中，形成了完整的测绘行业管理体系。

测绘行业的法律、法规已基本形成，管理机构已经建立，那么管理机构如何依据法律行政促进测绘事业不断发展，如何使测绘单位在国民经济、社会发展中起到尖兵作用呢？各测绘行业管理部门的主要任务应有如下几点：

1、制定本地区测绘行业的方针政策。在国家总方针、总政策的指导下，制定适应本地区的测绘行业指导方针，产业政策和技术经济政策。用正确的方针政策，引导测绘产业结构、产品结构和产业组织结构向合理化方向发展，促进测绘市场的发展，使测绘单位的生产经营活动有序地进行。

2、组织编制和实施本地区测绘项目规划。加强对测绘重大问题的宏观决策，逐步建立国家统一规划与分级、部门规划相结合的管理体系，以指导测绘行业生产力的合理布局，规定测绘技术经济指标，对新产品开发、科技开发和技术引进实施行业导向，保证测绘事业的发展与国民经济和社会发展相适应。

3、组织行业协调。包括纵向不同层次间的协调和横向间的政策协调、结构协调、任务协调和改革过程协调。根据需要尽可能引导测绘单位建立各种形式的跨部门、跨地区的协作，充分发挥各级测绘单位或行业协会的功能。促进横向联合，逐步形成协调而合理的测绘行业组织结构。

4、制定行业法规。在宪法的统领下，以测绘基本法《中华人民共和国测绘法》为核心，制定一系列与之配套的测绘行政法规、测绘部门规章、地方测绘法规和地方政府规章，构成一个完整统一、布局合理、层次明确、相互协调的法规体系，实现依法管理测绘行业。

5、监督与服务。根据需要，为测绘行业各部门，各单位提供测绘信息和咨询服务。组织测绘行业的技术业务培训和测绘行业管理培训，逐步推行现代化管理；开展测绘职业道德教育，加强测绘行业精神文明建设，对全国测绘单位实施测绘生产资格审查认证和产品质量的社会监督。

为了加强测绘行业管理，各级测绘行业行政主管部门必须切实转变职能，从纵向的系统内管理转变为面向全行业管理；从注重微观的直接管理转变为宏观的间接管理；从“管”、“卡“为主的行政管理转变为以经济手段、法律手段和行政手段为主的管理。通过有效工作，逐步弱化部门意识，强化测绘行业意识，不断增强测绘行业的内部凝聚力，建立起一个功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的测绘行业管理机制，切实提高测绘行业的整体效益。

二、测绘行业管理中存在的问题及具体事件

由于现行测绘行业管理体系与测绘市场经济发展的不协调，管理渠道也不畅通，从而留下了行业管理上的真空地带。当前，测绘行业管理中存在的问题，有以下几个方面：

1、测绘行业管理的宏观调控机制薄弱，尚未形成有力的统一规划体系，加之法规体系不配套，无法规范测绘市场，造成产业结构的不尽合理，以及行业管理缺乏制约机制，有法不依，执法不严的现象时有发生。

2、组织协调不力，强调部门利益，重复引进、重复施测，造成人力物力的浪费，测绘成果不能共享。

3、缺乏一批精通现代化经营管理知识的管理干部，管理的整体水平较低，突出表现为测绘生产效率低，产品质量不高，生产周期较长。

4、纵向管理强，横向管理弱，缺乏竟争保障措施，致使压价竟争；甚至低于成本，必然造成偷工减料，影响成果质量。

5、行业管理部门服务意识不强；引进新技术、加大科技投入不够。这个问题虽不属于行业主管部门的问题，但行业主管部门有责任督促行业部门跟上科技发展的步伐。

由于以上测绘行业管理问题的存在，不可避免地出现了一些严重违法违规的具体事件：

1、盗版地图

当作为测绘产品的地图为社会公众所需时，盗印、盗制地图已成屡禁不绝之态势。例如广东、新疆、福建、黑龙江、辽宁等地就查处多起这样的事件。地图可以说是我们测绘行业的“专利”，不法之徒想从中牟取暴利，只能采用盗印、盗版的方式，而现代高科技又给他们提供了方便。这种事件必须严加惩处，因为这不仅在社会上给测绘业带来了极坏的影响，而且也触犯了国家法律法规，并间接地掠夺了测绘行业的无形资产的价值。

2、盗用单位测绘名称

随着测绘技术应用的日益普及和深入，在“3S”系统应用，“4D”产品开发等领域，测绘技术手段的不可或缺已被经济建设各方所普遍承认和接受。因此，有一部分人便大肆地利用各种手段，假借测绘单位之名，四处承接项目，搅乱了测绘市场，也给正常的行业管理带来了障碍。更有甚者，有的测绘职工利用单位招牌私下随承接测绘任务，在测绘单位的光环照耀下干着中饱私襄的勾当。

3、偷窃单位的无形资产

测绘成果有时不像硬设备那样看得见摸得着易于管理。因此有的测绘职工借工作之便将测绘成果卖给他人使用，有的利用单位的软硬件技术私下为他人完成具体的测绘任务，在知识产权保护力度尚待加强的形势下，难以确切核定具体的侵权界限。有的利用单位的成果（如底图）经再加工后直接或间接地牟取私利……。这类行为实属偷窃，应该严加罚处。

4、测绘市场竟争中随意压价现象

测绘价格是制约测绘市场的一个重要因素，虽然国家已经颁布了《测绘产品收费标准》，并且规定了测绘项目最低保护价格。然而，在激烈的市场竞争中，有相当一部分测绘单位靠压低测绘价格竞争，它们不是按照《测绘产品收费标准》和最低保护价格收费，而是随意降低收费价格，有的项目收费仅为国家规定标准的三分之一或四分之一；更有甚者，个别单位无测绘许可证测绘，给钱就干，产品质量低劣现象时有发生……。这些不正常现象，导致了测绘市场价格混乱和竞争不平等、不合理，以及一部分测绘单位经营行为的短期化。

5、其它

目前，测绘市场违法违规的现象还有很多方面：如靠权力、靠关系、靠形形色色的回扣参与测绘市场竞争，加剧了无序竞争和不平等竞争，严重影响和阻碍了测绘事业的健康发展；再有，近年来测量标志的损坏现象十分严重。破坏、盗窃测量标志的违法案件时有发生，尤其是农村地区的破坏、盗窃测量标志的现象更为严重，在工程施工中损坏测量标志的行为还时有发生。据不完全统计，全国的测量标志损坏率已达54%，有些地方甚至高达60%至70%，完全毁坏的已达30%，给国家的经济建设和国防建设带来了很大的损失……。

总之，测绘行业管理的问题已经到了迫在眉睫应予解决的时候了。

三、 加强测绘行业管理问题的构想

1、 加强政府对测绘市场的管理功能、监督功能和服务功能

测绘市场的管理决不是测绘主管机关一家的事，是包括工商、银行、审计、税收、物价、计量、环保、民政乃至公安国防等国家部门的共同任务。需要各部门的分工与协作实行综合管理，形成健全的、完善的市场组织系统，强化社会管理功能，监督功能和服务功能，才能改变目前测绘市场松散的管理网络，使测绘市场规范化，形成政府对测绘市场的有效干预。

2、 从法制建设入手，加强政府对测绘市场的干预

我国的测绘行业是一个部门林立，高度分散的行业，其分布遍及各地，归属20多个部门，根据有关资料统计，目前全国测绘生产单位共有4000多个，事业单位占总数的80%；企业单位占总数的20%。因此，测绘行业的管理既有纵向管理又有跨部门的横向管理，所以光靠测绘主管机关实行以行政手段为主的行业管理显然是难以完全奏效的。有效的方法就是实行以经济、行政手段为辅助，以法律手段为主的综合管理。这就需要立法，用以确立国家测绘主管机关的法律地位，明确国家各部门各专业测绘主管机构、生产单位、公民个人在测绘活动中发生的各种测绘关系的行为规范。《测绘法》的颁布为测绘行业实行法制管理，奠定了基础。《测绘产品收费标准》、〈辽宁省测绘管理条例〉、〈地图编制出版管理条例〉、〈中华人民共和国测量标志保护条例〉的相继出台，标志着我国测绘法制建设又迈出了新的步伐。那么建立健全以〈测绘法〉为核心的测绘行政法规则显得尤为必要和紧迫。只有这样，才能使测绘行业管理做到有法可依，进而做到执法必严、违法必究、依法行政。与此同时，还应提高测绘行业管理部门的执法水平，特别是依法办事的能力。随着测绘法规体系的不断完善，随着人们依法从事测绘活动意识的不断增强，必将使更多人知法、懂法、守法。测绘行业必将形成一种法制管理的局面，使政府行为规范化。

3、 注重测绘价格保护，理顺测绘市场秩序

马克思主义经济学认为“价格是市场的晴雨表，合理的价格具有传导市场信息、合理配置资源和促进科技进步，降低社会必要劳动时间的功能。相反，扭曲的价格，则误导市场取向，使市场调节功能失灵”。当前，解决测绘市场压价现象的有效方法，一是要统一测绘行业的作价原则，把价格统一到国家测绘局、国家物价局制定的测绘产品收费标准上来；二是可试行价格上的双轨制，即基础测绘项目实行国家定价，专业测绘实行市场价格，让价格机制发挥好市场调节作用，从而把测绘行业的价格体系理顺；三是严格测绘资格审查制度，加强测绘行业监督机制，杜绝无证测绘；四是通过物价部门、税务部门、工商部门的积极合作，利用行政的、经济的、法律的手段实行有效的检查和监督，维护测绘产品以及劳务、技术、信息服务等应有的社会价值地位，为测绘单位创造出一个平等的、有序的竞争环境。

4、 提高领导决策层的认识，严格管理制度和措施。

目前，各单位的领导对计算机、车辆等设备的管理较为重视，而对无形资产的管理一直没有引起重视。从普遍意义上讲，无形资产主要指企业形象，包括商标、品牌、知名度、信誉等。从事测绘业的大都是事业单位和政府职能部门，它的无形资产的构成少不了单位名称这一全威性、法定性和特有技术等方面的特征。更具体地狭义地说甚至还包括大量的软件及技术、地理信息数据与质量、数字地图及相关关键技术等方面的内涵。因此，必须强化对无形资产管理的认识，用实例来说明轻视无形资产管理的危害性，以便引起领导决策层的高度重视。无形资产的管理也应该像设备管理那样，要有一整套的管理方法、制度和相应的监督检查等手段，在管理机制上加大力度是从根本上解决问题的关键，要严格明确责、权、利，谁主管谁负责，每个环节每个步骤都要有案可查有据可依，避免事后推诿互相扯皮。职能部门不能仅凭某一位领导的一句话就把单位的利益置之脑后，一定要按程序办事，按管理制度办事，凡事从小处入手才能避免大处出问题。对单位内部职工的违规违法行为，不仅要批评教育，而且也要进行适当的经济处罚，决不可一味迁就。只有这样，才能使具体的管理方式纳入正规化、制度化、法制化的轨道，使无形资产真正得到有效的保护。

5、 加大测绘行业管理力度，使测绘行业走上规范化轨道。

测绘行业管理工作的好与坏，其根本问题是测绘行业管理力度是否加大。而管理力度是否加大的标志是各级管理部门是否具有同心力、凝聚力、措施是否得力。在加强管理力度上，主要应抓好测绘任务登记管理工作；贯彻〈地图编制出版管理条例〉，抓好地图出版管理工作；贯彻〈中华人民共和国测量标志保护条例〉，抓好测量标志普查维修工作；加大测绘产品质量检验力度，采取必要措施，对违反有关规定的坚决予以纠正。

四、结束语

尽管加大测绘行业管理力度有一个过程，但只要我们紧紧围绕〈测绘法〉这个核心，开展创造性的服务工作，扩大宣传，完善规章制度，措施得力，依法加强测绘行业管理力度，测绘行业管理工作必将逐步走上规范化的轨道。

测绘行业管理工作是依靠各级测绘管理部门和管理者的共同努力来实现的。所以做为测绘行业的管理者来说，应不断更新管理知识、专业知识，提高政治文化素质和学习计算机应用知识、外语知识，用现代化经济科学、社会科学、技术科学和自然科学的理论、方法、手段来研究测绘行业管理工作中具有规律性的问题。以系统论、信息论、控制论为核心，逐步实现测绘管理现代化，创建具有中国特色的测绘行业管理。