论城市规划管理中存在的问题与对应措施

论城市规划管理中存在的问题与对应措施
陆道富
摘要：在城市的建设和管理工程任务中，城市规划一直是基础重点建设项目。城市规划的性质和程度代表了一个城市的发展目标和发展方向，对于协调城市各项建设和促进城市经济和社会健康的协调发展起到了至关重要的作用。本文浅议了目前我国城市规划管理主要存在的问题，并针对出现的问题提出相应的解决方案。
关键词：城市规划；问题；策略

0引言
在市场经济的社会背景下,政府的主要职责已变成向社会生产和提供各类公共产品，城市规划作为城建建设管理的主要内容，因此是政府提供的主要公共产品之一，用来调控经济、社会、环境三者的可持续发展。随着我国城市化进程逐年加快,城市的发展多趋向于科技和经济两个方向，因此，城市空间的规划管理直接影响城市化水平的高低。而城市中发展着的个体(包括自然人和单位)总是追求自身利益最大化,单纯的仅依靠市场机制就不能完全实现城市空间资源的最优化配置，因此必须组织进行科学合理的城市规划，并加强对城市规划的监督和管理。
一．管理中存在的问题
1．规划编制主体多，规划区重叠
从大部分城市的总体规划结构来看，通常存在一个普遍的流程：总体规划———分区规划———详细控制。也就是说先进行城市的总体目标规划，再进行下一层次的分区规划，最后由分区规划分流出具体的指导控制工作，进行细节上的详细规划编制过程。
根据城市规划的原则，当上级规划的区域包括下级规划的内容时，下级规划就不需要再重新划定。但由于各省市现行的规划管理体制还未得到统一，因此出现市、区、镇各级政府部门均可设置规划管理部门的现象，进而难以避免各自为政的状况；另外，城市在建设中需要编制城市规划，集镇和村庄发展也需要编制村镇规划，所以造成市、镇和村庄编制的规划不同，难以统一和谐。于是产生了各个层次规划之间的矛盾。各区域的编制主体各自编制了的不同总体规划和控制性详细规划，与城市的分区基础设施配套规划、道路交通规划、生态规划等方面存在矛盾，最终必然导致总体规划意图难以在控制性详细规划中具体落实。
2．城市规划结构不合理、用地效率低
目前我国大多数城市一味的注重本城经济的增长、而忽略基础环境设施的建设和质量的提高。政府将大部分财力投向了可获得较大收益的工业用地，而公共绿地及公共配套设施所占金额投入比例却相对偏低；政府过度注重城市经济形象，过分追求超大马路、商业化时代广场，从城市路网总体结构上来看，主次干道与支路的比例和协调，路网结构不合理，容易造成城市交通拥堵。同时，由于城市和镇村各自为政的现象持续已久，土地利用散乱无序，土地开发呈粗放式经营状态，土地利用率低，土地资源的浪费现象较为严重。
3．城市规划的审批权和管理权未能完全集中
目前我国大多数城市的规划审批权和管理权并没有完全集中在市一级规划行政主管部门。管理行政机构散乱。而一些开发区往往从自身经济利益出发，随意审批、盲目开发、盲目建设、盲目发展，致使局部游离于整体之外，因此直接造成城市布局混乱不堪，以至经常出现了前面建设，后面改造的现象，既造成人力、物力、财力上的极大浪费，而经济效益、社会效益、环境效益又不能很好地发挥。
4．处罚标准明显偏低，达不到应有的惩戒目的
《中华人民共和国城市规划法》第四十七条规定“影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处违法建设工程造价5%至20%的罚款，情节特别严重的，可处违法建设工程造价50%以下的罚款”，而在实践中，一些大、中城市房价高得惊人，部分房地产商搜自改变施工图纸，改变结构，随意加高、加层的现象时有发生，在处理过程中，严重影响城市规划又够不上，而处罚额度与他们实际利益不成比例，使得不少房地产商纷纷效仿，同时，也引发购房户与房地产商之间的矛盾和冲突的日益增多。
5依法实施城市规划管理的力度不够
目前，我国中、小城市的“城中村”及城郊结合部的城市规划管理是总体规划的一个薄弱环节，由于各省市的城市范围逐步扩大，将近郊的一些农村也并入，而这部分农村人规划法制意识薄弱，加上这部分人基本上失去了土地，工作也很难落实，大多依靠出租房屋来维持生活。因此，近年来“城中村”及城郊结合部的居民，违反规划突击加层、抢建房屋、擅自设置建筑物、构筑物的现象比较普遍，有的情况非常严重。而对这些违法建设的管理，过激了怕引发大的矛盾和冲突，光靠宣传教育，作用又不大，因此，管理的力度显得不够，往往只是采取罚款的方式，不能从根本上解决问题。
二．对策
1．建立完善的规划管理部门
一个城市的整体规划必须兼备整体性和战略性，绝不允许被部门利益所分割，必须统筹配置城市资源。也就是说，一个城市只能有一个城市规划管理部门。而不能有额外的不合理的分支进行干预。管理机构要按照国家有关法律法规来、健全、完善自身，使规划的执法主体合法化、切实可行化。切实加强对系列规划工作的统一管理，提高规划的严肃性和可操作性，减少或杜绝虚设现象。此外，城市可在市辖各区、经济开发区及工业园区等设立分局，为市规划局的直属派出机构，其人、财、物和业务工作由市规划局统一管理和领导。
2．完善总体与详细的规划体系
加快城市规划与土地利用两者的总体规划，使两者合一，尽快实现“一张规划图、城乡全覆盖”的目标。根据各省市建设厅的要求统筹编制好市域的总体规划目标和可操作计划，建立起市———县———镇———一条线的总体规划。具体可分为：总体规划（含城市近期建设规划）、分区规划、详细规划、村镇规划、专项规划和城市设计6大类。全面推行控制性详细规划编制的单元化管理。控规应严格按照控规单元确定规划边界，避免出现控规边界重复或不重合的情况。
3．提高土地利用率
合理利用城市土地。提高城市土地利用的集约水平，采取广泛措施。如提高居住区的容积率、房地产开发建设密度，或根据各城市自身的具体实际情况，适当提高城市用地结构中的混合用地比例，鼓励将工业与居民区、商业区混合开发建在一个范围内。正确处理政府规划执行与城市招商引资的关系，防止过度片面强调招商引资，而致使原本的规划成空，盲目跟着招商项目走，或项目选址不符合本市的土地利用规划和城市总体规划。要看清规划和招商引资的关系，把规划要求作为招商引资的前置条件，在发布招商引资项目时，要将拟定的选址点规划和土地的使用情况一并发布，以达到让规划指导项目，合理使用土地的目的。
4加强规划法律、法规的宜传，增强人民意识
首先，要加强对相关部门的领导对法律法规的学习河认识。由政府开办和定期组织有关部门的领导、街道干部对有关城市规划的法律法规进行学习，不断提高他们对贯彻法律法规重要性的认识，使之在城市规划等决策和处理违法建设问题时能做到“心中有法”，严格依法办事，避免违法事件的发生，和确保城市规划管理工作走上依法管理的轨道。其次，采取多种渠道向广大市民宣讲规划的有关法律、法规。使广大群众进一步增强法律意识，提高他们遵章守法的自觉性。
5将主权集中于规划行政主管部门
要本着“精简、统一、效能”的原则，规划编制权和规划管理权必须集中在市一级的权威部门，实行垂直一体化管理。只有市一级规划局才能授权个人建房规划管理审批权和限额面积之内的建筑工程规划审批权，以及对建设用地和建设工程的监督检查权和行政处罚权。要加强城市规划管理机构和管理制度，做到事事有人管、事事有章法，按章执法，秉公办事。

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