浅析城市规划的公共利益问题

浅析城市规划的公共利益问题
李滦东

[摘要] 强调城市规划代表公共利益，这是从其本质的角度出发而言的，因为任何城市公共政策的价值体系都是以公共利益为核心的，但是，这并不说明城市规划就能够自动实现公共利益，城市规划既是一种政府职能，又是一种职业实践，城市规划师生活在商品经济时代，他们的思想和行动不可避免地受到时代的影响。所以笔者认为：在当前，中国城市规划行业目前最为紧迫的问题，实质是城市规划如何维护公共利益的问题。所以本文欲从城市规划的角度来探讨如何实现公共利益，并与各位同行商榷。
[关键词] 城市规划 规划师 公共利益

1.城市规划与公共利益的关系
所谓公共利益，是与私人利益相对而言的概念。公共利益与私人利益之间一般表现为此长彼消的关系，公共利益的实现通常以减损私人利益作为成本，或者说以限制或者剥夺某种公民权利作为代价。因此，宪法通常规定只有立法机关通过立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性。行政机关作为法律实施主体，只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利，通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。
城市规划作为城市公共政策，城市规划的伦理观始终处于规划决策的核心位置。广义的规划伦理涉及到如何处理人与自然的关系、人与人的关系等，城市规划的综合性特征也决定了其研究的领域要远远地大于它的职能范围。在当前，中国城市规划行业目前最为紧迫的问题，实质是城市规划如何维护公共利益的问题。
2.城市规划中实现公共利益的障碍
纵观中国当代城市规划工作、城市规划行业的基本情况，城市规划要实现公共利益起码必须克服以下几个方面的障碍。

2.1 .规划师或利益集团的个人私利

规划师不可否认地存在着自身的利益，他们实际上一直处于一种公共利益价值观与个人私利追求的矛盾之中。尤其在经济尚不够发达、法制还不够健全、社会价值观正处于急剧变化之中的转型社会，人们的自利性有可能不断膨胀，乃至影响他人利益和公共利益。
作为知识阶层的一部分，规划师们又是当今社会利益集团的一个组成部分，这个利益集团有着自身的利益追求。他们既可能是属于知识集团中的专业技术人士，又可能有一些属于权力集团的范畴。一部分规划师本身在政府部门工作，手中掌控着大量的行政资源，特别是规划审批权；也有一部分规划师虽然在技术部门或企业单位工作，但是由于其与政府行政部门有着千丝万缕的联系，也在客观上扮演着“准管理者”的角色，事实上属于权力集团的一员或者兼具权力集团与知识集团的优势。这样一种跨越两大利益集团的境地使得规划师经常处于一种矛盾状态之中，具有双重人格的特点。一方面，代表着公共利益，另一方面，他们因或成为开发商的代言人。如果没有必要的职业道德约束，公共利益极有可能被置于一个不恰当的位置上。比如，一名规划师可能为了自己的经济收入或实现升迁的愿望而放弃规划原则，也有可能为了换取某种特权或利益而不恰当地泄露某些信息，更不用说一些规划人员违反党纪国法，以权谋私，走向腐败与犯罪。近几年来出现的重庆市规划部门腐败案件和海口市规划部门腐败案件就是其中的典型案例。

2.2 城市规划部门的自利性

城市规划部门掌握着资源分配的权利，并具有实现公共利益的制度资源。所谓城市规划部门的自利性，是指城市规划部门作为政府行政主管部门不仅具有管理公共事务的本质属性，也有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的属性，在与其他政府部门的竞争中，维护本部门本行业的权威与地位。中国长期实行条块分割的政府管理模式，作为条条的规划部门，实际上一方面是政府的一个职能部门，另一方面也是一种利益共同体，是其成员的共同利益的代表者，因而，为了部门的利益与政府及其它部门争利益的情况就在所难免了。遗憾的是，城市规划部门经常在这种利益之争中成为牺牲品，比如地方政府部门领导人测评时，规划局长经常处于末尾一个梯队，一个重要原因就是这种利益矛盾在民主测评中表现出来了。这倒也从反面佐证了城市规划代表了公共利益这块“公地”。

2.3 城市政府的自利性

城市政府的自利性源于两个方面的因素：一个因素是城市政府本身生存上的压力。中国自从1994年实行了分税制，分税制主要规定中央政府与省一级政府之间的分税范围，而省政府一般对地级市政府实行财政包干，地级市政府又一次将包干的压力化解到县、区政府。于是，好的税源总是层层上收，城市政府却常常处于财政困难之中，特别是县级市政府。在这样一种背景下，为了维持政府的运转，城市政府必须在税收以外寻找新的财源，于是，土地变成了一座金矿，不断地扩充城市面积，以补充新的城市土地，从而弥补城市财政的拮据，而这不仅与中央政府严格控制占用耕地的原则相背，也与城市规划所强调的合理用地、节约用地的公共利益原则相佐，城市规划如果从国家利益或科学合理的角度出发，坚持公共利益，那么就必然得罪现任政府，在一个行政任命制的环境下，要做到这一点是相当困难的，结果只能牺牲公共利益，满足政府生存的需要。近两年房开商大量囤积土地,人为抬高地价，制造”地王”现象,使房价居高不下,也跟地方政府幕后”推手”有很大的关联。许多地方的农民和拆迁户集体上访或因征地拆迁引起的群体上访事件，也多因群众对当地政府与开发商的各种黑幕不满造成的。
另一个因素是城市政府具有天生的扩张行政权力的欲望。为官一任，造福一方是中国几千年官场文化的基本信条，也是现实政绩考核体制下城市政府所共同面临的压力，尤其用GDP的增长作为政绩的体现,也使得每一任领导上任后，总想有一些自己的建树，由此很多形象工程应运而生。但是城市的发展有着自身的规律，官员们的政绩需求未必就是城市发展的长远需求，甚至未必是市民们目前最大的需求，也就是说，未必符合公共利益，但是，所有这些政绩工程都离不开城市规划部门的行政过程，也离不开城市规划设计人员的精心策划，于是，在这样的一个过程中，城市规划所扮演的角色与其说是为了公共利益而工作，不若说是为了政府官员的政绩和自身的自利而努力。
其实，城市政府的自利性不仅表现在与上级政府争利上，还表现在城市政府与区域内其它政府争利的方面。就城市自身而言，它也许考虑的是其全体市民的利益，是一种公共利益的考虑，但是，如果放在区域的层面上考虑时，这种城市的公共利益只是一种个体的、点的利益，也就是城市的自利，未必完全符合区域的整体利益，最典型的例子莫过于环境问题了，环境污染并不随着行政界线而终止，于是，不少城市为了洁身自好，就把有污染的企业安排在下风、下水，自身城市的环境是保住了，但是对于区域、周边城市的污染却依然存在。

2.4 其他各种利益集团的自利性

这里所谓的其他利益集团包括权力集团、资本集团、劳动力集团和除了规划师以外的知识集团成员，也就是说是一般意义上的社会各界，比如政府官员、企业家、普通市民等。可以把他们分为两大类，一大类是政府官员和企业家等，也可能包括社会知识阶层，他们对于城市的发展有着强烈的参与意识和决策欲望，它们不可能把城市规划的决策问题完全交给规划师进行，在他们眼里，规划师只是一群有着职业素养和专业技能的从业者，他们知道规划的技术，但是真正决定一块土地的规划还必须经过一定的政治过程和经济较量。也就是说，在这些人看来，应该由他们来决定怎么规划，然后再由规划师们在技术上予以论证、在文字上予以阐述、在图纸上予以表现。另一大类是普通市民，这一类人群的基本特点是，对于政府有着较大的依赖性，他们比较容易接受规划，但是随着民主意识的日益深入，越来越多的居民表现出强烈的参与规划的欲望，他们相信规划师的才智，但是对于规划能否代表他们的利益表示怀疑。
可见，城市规划能否体现公共利益，就不仅仅取决于规划师一方，还取决于整个规划过程，特别是做出规划决策的政治过程。而这个过程不只是在城市规划行业或专业领域的循环，而是一种社会循环，能否在这种社会循环中达成公共利益，最主要的是有没有真正的程序民主。中国目前的决策程序还不能保证规划决策处于程序民主的公正环境，真正对于规划决策起决定作用的主要是权力集团和资本集团，劳动力集团基本上被排斥于规划决策程序之外。也就是说，权力集团和资本集团基本上决定了城市规划的价值走向，由于缺乏制度设计上的考虑，这样一种由一部分人决定全部社会事务的做法是很难保证其公正与合理的，因而也就很难保证这种决策能够达成公共利益的目的。在这种背景下，当城市规划决策为社会各利益集团所接受时，城市规划应该被认作代表了公共利益，城市规划自身的发展也就较为正常；当某些利益集团感到自己的利益被城市规划忽视时，便可能采取一定的利益诉求渠道，来否定或推翻规划的决策。但是，这种被否定或推翻的规划决策有时并不是城市规划师基于科学和职业的考虑做出的，而完全有可能只是一种政治妥协或经济博弈的产物，于是，城市规划却反而背上了违背公共利益的黑锅。这一点恰恰正是城市规划能否反映公共利益的一个主要制度根源，也是城市规划反复承担“悲剧角色”的制度原因。

3.城市规划中实现公共利益的途径
3.1 正确界定公共利益，明确限定“公共利益”范围
针对现实中争议较大的“公共利益”界定问题，在近期的国务院法制办公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》中，此次征求意见稿对“公共利益”作了明确规定，并限定为：1.国防设施建设的需要；2.国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；3.国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4.为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；5.为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；6.国家机关办公用房建设的需要；7.法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。笔者认为以上内容在进一步强调要充分保障公共利益的同时，正式确立了公共利益应当依法界定的基本原则，并进一步确认了兼顾公共利益与私人利益的重要性和现实性。例如：我国宪法在第十条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在第十三条第三款又一次明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

3.2 强调公共利益，通常要遵循以下四项基本标准
　　其一，具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显着特点；同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。
　　其二，具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则（或者比例性原则）：要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡；对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡；对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。
其三，具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。
其四，体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。

3.3 强化城市规划师的公共利益观

要强化城市规划师的公共利益观，城市规划师要有正确的价值观和公共利益观.城市规划的过程是一个彻头彻尾的利益分配过程，在这个过程中真正起决定性作用的既有空间布局的合理性（理性因素），也有安全、卫生等技术标准（技术因素），还有尺度、构图等形象考虑（美学因素），但是，所有这些因素背后的利益因素所起的作用往往是最大的。这些利益诉求可能是经济上的追求，也可能是社会地位或政治上的追求。这种利益追求可能是来自政府的，也可能是来自资本集团，也可能是来自民间团体。这里就有两点非常重要，一个因素是利益主体的问题；另一个就是规划师的角色问题。城市规划虽然具有代表公共利益的天然属性，但城市规划并不能自动代表公共利益。
有关城市规划价值观的思考应该是城市规划这门学科的核心内容，不能满足于价值中立、公平合理这样一些口号式的教条，要结合当代社会经济发展的特点进行深入探讨，尤其要分析公共利益对于日常的规划工作究竟意味着什么，这不仅仅是一名负责任的规划师的立身之本，也是这个部门或者这门职业有别于一般的工程技术的重要内容。真正发挥城市规划的作用，从规划师自身而言，就必须清醒地认识到，规划师不是万能的，只是掌握了一些城市规划基本技能。城市规划是全社会的，城市规划首先表现为政府职能，首先表现为政治的、经济的、社会的过程，只是这些政治的、经济的、社会的过程需要一点有关物质空间的专业技能时，才给规划师发挥才干的机会，才是这个职业存在的社会价值。如果这个职业要想真正得到社会的尊重，甚至希望提高这个职业的地位，就必须拓宽城市规划学科，提升城市规划的层次，规划师的队伍必须极大地扩充，不能寄希望一个规划师就能掌握甚至是了解城市规划的全部知识，规划师应该是一个多学科、多元结构的专家队伍群体。
从这一点出发，我认为我们面临着两重门槛，一是规划师必须要认识到规划的政治性，这并不是对于规划技术的否定，也不是要把规划混同于政治；二是要学会在一定的政治环境中做好规划。往往遇到这样的情况，要不规划师不愿意承认规划的政治性，或者不愿意自己神圣的规划专业与“庸俗的”的政治纠缠在一起，要不就是虽然承认规划的政治性，但实际工作中他们可能又不懂政治，不知道怎样按照政府行政原则与程序去积极地开展工作。政治上的一知半解使得他们无法将自己的工作放在一定的政治背景下考察，无法平等地与政治家、利益团体进行沟通，因为他们接受的教育决定了他们对于在这个组织体系中进行运作的技巧和知识知之甚少，于是他们或者对于政治力量束手无策，也无法担负起指导城市发展、配置公共资源、弥补市场不足、调节利益关系、保护资源环境、维护社会公平等重大的责任。所以必须要强化城市规划师的公共利益观。

[结语] 新世纪的城市规划工作面临新的机遇和挑战，其内涵更加丰富，任务更加艰巨。城市规划师们必须要用科学发展观统领城市工作的全局，贯穿于城市工作的全过程，落实到城市规划、发展和管理工作的各个环节，才能不断提高城市建设和管理的水平，促进城市科学合理，可持续的全面发展。