以人为本科学推进阿克苏市城市规划建设

以人为本科学推进阿克苏市城市规划建设
任冯学

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内容简介：结果60年的发展，特别是进入21世纪后，阿克苏市城市规划建设取得了巨大成就，同时，在规划建设上也存在一定的思想误区。为了使阿克苏市在以后的城市规划建设不犯以前的错误，能够一帆风顺，建设一座和谐宜人的、现代化的边疆新城，从城市规划建设的科学定位、基础设施的建设、规划的落实监督等方面提出了一些建议和措施。
关键词：城市规划 科学定位 审批制度 执法监督 可持续发展

城市规划是为了实现一定时期内城市经济和社会发展目标,确定城市性质、建设和发展方向,合理利用城市土地,协调城市空间布局和各项建设的综合部署。城市规划水平的高低，直接关系到实现经济和社会可持续性发展的长远利益。
一、阿克苏市城市规划建设的历史和现状
整体来看，阿克苏市的城市规划建设经历了四个阶段。
第一个阶段是解放初期到大炼钢铁时期，这个时期城市的发展受到第一次破坏。当时人们思想还处于狭隘的、旧的传统意识之中，认为大拆除、大改造就是改造城市最为理想的手段，拆旧址，建新城一时成风，历史的遗迹遭受摧残。
第二个阶段是在十年动乱时期。阿克苏市城市建设以“一年一个样，三年大变样”的速度突飞猛进，在建设的过程中无视客观规律的存在，盲目地“划圈子”，“破旧立新，”伟人雕像、壁画随处可见，没有体现出规划的有序性和科学性。
第三阶段是在改革开放后，搞城市建设的大跃进，“改造旧房、消灭危房、旧貌换新颜”，一些由历史意义的建筑，以及原有的城市风貌受到了很大的毁坏，绿地被蚕食，河流被填埋，树木被砍伐，修建了大量的人工湖、假山、假景、假古迹。
第四个阶段是从上个世纪90年代以后到现在。阿克苏市从上世纪90年代实施“5511”工程，到近年来对40余家单位实施“拆墙透绿”、“穿衣戴帽”亮化工程；从对全市73株古树名木进行生物多样性保护到打造以西北名河为目标，建设工程全长7.7公里多浪河景观带，使阿克苏市的城市规划建设逐步走上一条科学、有序、法制化的道路，形成了独具特色的系统工程。
回顾阿克苏市城市发展的历程，经历了一个由零乱到整体规划、由文化失落到文化弘扬、由恶劣环境到宜人环境、由交通闭塞到交通发达、由公共设施简陋到公共设施健全、由共性发展到个性成长的过程；与此相适应的是城市规划也经历了由政府全权决定到政府主导鼓励社会参与、城市建设由简单粗放到精心设计、城市发展由简单决策道科学决策的过程。城市规划也由量变到质变，跨上新台阶。改革开放30多年来，阿克苏市城市规划的发展和城市建设都取得巨大成就，城市化进程突飞猛进，城市面貌日新月异。阿克苏市在城市规划建设取得巨大成就的同时，也还不同程度的存在着一些问题，如不及时加以纠正和解决，将有可能给城市的发展留下遗憾和错失发展的良机。
二、阿克苏市城市规划建设存在的主要问题和原因
（一）阿克苏市在城市规划建设中存在的主要问题
1、城市规划建设呈现出盲目性。城市发展要有一个科学合理的总体规划，但更关键的是要把规划成果同城市规模、城市功能以及城市的经济、社会、人口、资源、环境等因素结合起来，协调发展。过去，阿克苏市在规划和建设上出现了“四个盲目”的问题：即盲目地建设大广场、大草坪；盲目争建中心购物区；盲目追求高层建筑；盲目建设大量城市雕塑。这样的规划和建设虽然给给阿克苏市城市建设带来了一时的繁荣，但同时也影响了城市的后续发展。阿克苏市西广场建成美有多少年就拆除，说明广场的建设没有进行长远规划。因此，过去城市发展中的盲目性事规划设计不成熟的体现。
2、城市规划缺乏严谨性和可持续发展能力。城市规划是城市发展的战略、城市建设的纲领，也是政府调整城市的主重要手段之一，政府主要职责是把城市规划好，建设好、管理好。在阿克苏市的城市规划过程中，出现了不能科学地规划城市，规划建设以领导者个人的意志为转移，换一届领导，换一种规划，规划没有连续性和长久性。60年代，阿克苏市有一条穿越城区的阿克苏河，城市的人们可享受树荫下环城河清澈流水的天然美景，80年代后，这条河已被填埋，树木被砍伐，极大地浪费了城市的资源，破坏了城市环境，毁坏了城市的原始景观，引起了民众强烈不满，规划的严谨性和可持续发展能力受到置疑。
3、城市规划特色不显著。阿克苏市在城市规划建设中，存在着规划雷同、建筑仿照等弊端。阿克苏市是“白水之城”，是多浪文化的发源地，特色农业驰名区内外，位于南疆的交通要道上，但是在城市建设和规划上，这些特色体现的并不是很明显，和全疆其他城市的建设相比，没有表现出独具特色的特点，使得阿克苏市本应具备的地域性、文化性、多样化的特色和风格没有表现出来，城市面貌千篇一律。
（二）原因分析
1、城市规划缺乏科学性，盲目追求建筑形态上的美观。城市规划涉及到工程技术、建筑学、人文学、艺术学、经济学、环境学、社会学等学科，是综合性科学。以往，阿克苏市在城市规划中是就规划谈规划，缺乏科学统筹和研究，盲目地强调追求建筑物体形态上的美观，讲究个体效果，在理论上陷入了误区，规划思维往往重建筑，忽视社会效果以及城市的布局、功能、风格、城市整体面貌，缺乏人文关怀，与城市综合发展需求不符，致使规划不全面，管不了长远，体现不出科学性。
2、城市规划人为因素影响较大，监督机制不健全。城市规划是城市建设和发展的灵魂，关系到城市建设的水平、质量乃至发展的百年大计。阿克苏市在城市建设各种人为因素影响很大，造成规划没有超前性，一是不严格执行既定的城市规划，随意改动规划蓝图；二是不集中统一使用规划审批权，例外审批、人情审批等情况影响城市的统筹科学规划，导致市民深恶痛绝的违章建筑和“面子工程”屡禁不止，随心所欲的建筑行为到处可见，致使规划效果打了折扣；三是民众参与意识不强，没有充分吸纳社会各界的真知灼见。
三、加强阿克苏市城市规划建设的建议及措施
（一）城市规划建设的建议
1、对城市规划进行科学论证，合理确定发展定位。首先，规划要具有前瞻性，整体性和协调性，要根据阿克苏市人口规模以及增长的速度，现有的交通、能源资源及发展潜力，能够满足现在的发展，同时为未来发展打下基础和预留空间；其次，阿克苏市的城市规划要结合自治区和地区经济社会发展战略进行规划编制，比如，自治区提出建设环塔里木盆地特色林果经济带，阿克苏市正处于这个经济带上，以及把阿克苏市打造棉纺城；地区提出的“64122”（六大支柱产业、四大基地、一个旅游目的地和商贸集散中心、两座龙头城市、两大文化品牌）战略工程、“阿克苏市—温宿县”工业隆起发展带等发展目标，其中许多内容都和阿克苏市经济社会发展息息相关，若是在阿克苏市的城市发展规划当中能够和这些方面进行很好的对接，就比较容易获得自治区或者地区的资金和政策支持，长远发展也有了明确目标；再次，阿克苏市的发展规划要结合自己提出的打造“水韵明珠、人居最佳”、“国家旅游城市”、“森林城市”、“红富士之乡”、“红枣基地”、“核桃基地”等目标，以及阿克苏市具有的地缘优势，如314国道穿境而过，背依南疆的喀什、和田、克州，成为国内以及北疆进入三地州的必经之地等优势进行论证，把阿克苏市发展成独具特色的新型工业化城市、特色林果业基地以及交通枢纽、南疆的物流中心。
2、完善城市规划程序，严格执行规划方案。首先要强化法制意识。城市的发展规划通过后，就变成全市各族人民和干部群众的意志，作为城市领导也不能随便进行更改，就是需要修改发展规划，也要经过法定程序，听取全市各族人民的意见；其次，强化执行意识。全市发展规划通过后，市领导就要模范带头执行，不得随意调整和修改城市发展规划，不能因为领导的改变而改变，不能因为领导的喜好而变化，不能朝令夕改，要态度坚决的进行执行，如果频繁变更必将造成城市发展失去延续性，以及搞重复建设。
3、城市规划公开透明，广泛吸纳社会意见。过去，城市规划被认为是领导、专家学者和专业技术人员的事，再加上行业保密的要求，给城市规划蒙上了一层神秘的面纱，普通市民无从知晓。自1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》出台后，规定对规划项目公示，提高了城市规划的透明度。阿克苏市的城市规划进入21世纪后，透明度逐渐提高，特别是2006年之后，规划项目从选址开始，到方案优化招标、优中选优，规划过程中的透明度有了很大提高，社会舆论、人民群众的监督也更加方便。主要体现就是一方面建立健全并实施城市规划公开化制度，规划方案向社会公布，在城市显要位置制牌公布；另一方面提高公众参与城市规划工作的水平，设置意见箱，鼓励干部以及社会各界参与到城市规划的论证过程中，为群众参与提供多种渠道，以保证规划决策的科学性、合理性，使规划实施具有坚实的群众基础，保证了市民对城市规划和建设真正享有知情权、参与权、监督权。
4、健全城市规划审批制度，完善城市规划监督体系。首先，要发挥市政府决策职能。阿克苏市要把城市规划和建设摆在政府决策的重要位置，坚持每一个城市规划方案都经过市委会讨论通过；其次，建立健全规划体系，其中包括城市规划设计体系、城市规划管理体系。每一个城市规划设计要经过相关职能部门招标，具有资质的专业技术机构经过反复论证提出草案，再在社会上公布，让市民参与到草案的修订过程中；再次，在城市规划的编制、审批、实施、监督等环节上制定严格的法律制度，经市人大审批通过。市政府模范遵守规划程序，科学决策，依法建市，把城市规划和建设工作纳入法治化轨道，既通过规划体系的建立和完善，使城市建设充满活力和生机，实现协调有序发展。
5、城市规划要因地制宜，突出地域特色。首先，城市规划要结合实际。每个城市由于历史传统、自然环境、人文景观和经济发展等条件不同，使得每个城市具有各自鲜明的特色，这些特色就是城市的魅力所在。阿克苏市在长久的历史发展过程中形成了鲜明的特点，如阿克苏市是多浪文化的发源地、兵团和地方共建城市、具有特色林果业发展优势和地缘优势、地区提出实现“阿克苏市——温宿县”联合发展战略等，在规划城市设计布局时，必须在遵循科学规律的基础上，结合本地实际情况，因地制宜地确立城市的发展方向和发展模式，充分考虑城市自身特色和优势，塑造城市特色，形成独具特色的城市风格；其次，要善于学习借鉴古今中外城市规划和建设的经验与风格，但绝不能盲目模仿和照搬照建，缺乏长远规划；再次，要认真吸取经验教训，根据阿克苏市的地理环境、历史文化和民族风情等特点明确城市的发展方向和定位，有计划、有步骤地完善规划。
（二）改进阿克苏市城市规划建设的措施
1、城市规划要坚持高标准高质量。城市规划是一项综合性、实践性、科学性很强的技术行政管理工作。要做好阿克苏市的城市规划工作，就必须坚持城市规划的高标准搞质量，即满足当前城市发展的需要，也能满足今后几十年甚至上百年城市发展的需要，基础设施的建设经久耐用，各类民用建设的审批要高标准，严格抓好建筑高质量，经得起地震、风雨侵蚀等自然现象的考验，并且为今后城市的发展预留空间，才能引导城市建设长远发展，避免拆拆建建的事情重复发生，浪费社会资源，影响政府在市民心目中的公信力和决策力。
2、城市规划要注重基础设施的建设。加大城市基础设施，是提高城市品位档次的主要方面。例如，建立“阿克苏市—温宿县”隆起带，实现阿克苏市和温宿县共同发展，并起到带动辐射周边的作用，就要从道路交通、水电、通信、污水处理和排放等方面进行统一规划，统筹建设，实现基础设施的资源共享和有效利用。
3、城市规划要确保可持续发展。城市规划要实现城市发展的可持续性。在阿克苏市在城市规划过程要充分考虑到这个城市生态环境压力较大，水资源不是很富足，常年气候干燥，人口密度较大，城市人口的增长速度，对青少年和劳动力的培训教育，城市的美容美化等要求，编制城市的中长期发展规划（一般20年），以及近期规划（一般5年），保证城市的可持续发展，使现在的城市建设和规划经得起百年的历史考验。
4、城市规划必须同新农村建设结合起来。城市的发展需要农村的支持，城市空间的拓展需要来农村提供，只有推进城乡一体化，城市的发展活力才能尽可能多的体现出来。阿克苏市的城市规划必须要满足城乡统筹、城乡一体化建设的需要，按照《中华人民共和国城乡规划法》的要求，将农村的发展特别是城市近郊的规划纳入到城市的规划当中，实施基础设施、社会保障、公共服务建设、污水垃圾的处理、危房改造、社会管理等各方面同步规划，同步发展，消除城乡二元结构，实现同步富裕。
5、城市规划有效落实必须与执法监督结合起来。严格落实城市规划，必须增强执法监督的力度。要及时查处阿克苏市的各项违法违章建设项目，做到依法办事，违法必究，避免违法违规建筑占据城市有限的土地和空间资源，破坏城市形象，形成不安全隐患。城建、规划、公安、房管、土地等城市管理职能单位要联合行动，对侵占街巷、道路、绿地开店办工场，在规划控制地段搭建临时建筑，破坏景观等的建筑物，在城区主次街道、入城口、居住小区、广场、公园内的违法违章建设，未经审批，城区内农民住宅擅自在前后搭建或加层，影响相邻建筑通风、采光、卫生、安全等，引起相邻住户严重纠纷的违法建设，工业区内建筑存在消防等安全隐患，与相邻企业矛盾严重的违法建设，以及对不按图施工新出现的或拆而复建的违法建设，要进行严厉打击，保证城市规划依法执行和城市规划的主动权。
6、城市规要严格规范审批程序。城市规划要走上规范化、法制化轨道，审批行为必须要严格规范。在阿克苏市进行城市规划过程中，必须严格规划审批事项，公开办事程序，公布规划方案，对用地性质不符合城市规划要求，简易、临时性的建筑物，已划入拆迁范围的建筑工程，擅自搭建，影响邻里关系的建筑物，产权不明确或者有争议的建筑工程等，坚决不予以审批。并且拓宽参与渠道，让广大市民为城市的规划建言献策，使城市规划成为即有专家学者、城市管理者，又有普通广泛参与的工作，即树立了政府的公信力，又激发了市民对城市的认同感。
总而言之，只有调动各种有利因素，才能充分利用城市空间，科学规划建设，彰显城市文化，体现城市精神，展现城市品位，打造生态型城市和团结型城市，让城市规划建设更加彰显时代的风采，为各族市民安心工作、和谐共处、幸福生活下打下坚实的基础。

参 考 文 献：
1、《中华人民共和国城市规划法》，1990.4.1.
2、《中华人民共和国城乡规划法》，2008.1.1.
3、《阿克苏市城市规划章程》，2005.12.
4、《阿克苏市城市规划总体规划（2006年—2020年）（调整）》，2006.9.1.
5、《阿克苏地委书记朱昌杰同志在地区三级干部会议上的讲话》，阿克苏日报，2009.1.20.
6、张波，《市政管理学基础》，中国人事出版社，2007.2.1.