佳木斯郊区土地征用中失地农民补偿问题研究

　　摘要：目前，我国的土地征用补偿制度存在较多的缺陷，严重损害了失地农民的根本利益。本文针对佳木斯郊区失地农民的状况，分析了佳木斯郊区失地农民在补偿与安置过程中存在问题及其根本原因，并有针对性的提出进一步完善佳木斯郊区失地农民补偿与安置的对策及建议。

　　关键词：土地征用;失地农民;佳木斯郊区;对策

　　“十一五”以来，佳木斯郊区开展了大规模的城市改造建设工程，城市建设取得了明显成效。随着社会经济建设步伐的不断加快，各项建设对土地的需求逐步增加，大量农地被征用，许多农民特别是城郊农民失去了长期以来赖以生存的生活保障和就业条件，不得不游离于城市和乡村之间，其社会保障、子女入学、就业等方面都受到了不同程度的歧视，引发了不少事端，因此，合理安置失地农民、维护其合法权益已成为事关经济发展、社会稳定和城市化进程的大问题。如何妥善地补偿、安置失地农民，引导他们完成由农民到市民的角色转变，建立今后长久的生活基础，就成为必须解决的问题。

　　一、研究区概况

　　佳木斯郊区是全市重要的粮食、蔬菜、和畜产品生产基地，是全省产粮重点区之一。目前佳木斯郊区国民经济持续健康发展，老工业基地振兴取得了良好开端，各项社会事业取得了长足进步，成为改革开放以来发展最快的时期，为“十二五”期间的发展奠定了良好的基础。今后五到十五年，佳木斯郊区将进入全面建设小康社会的关键时期。

　　佳木斯郊区总人口28.4万人，全区土地面积为174800公顷，其中耕地面积95460公顷，人均耕地面积5.2亩，虽然远高于全国人均耕地的1.4亩，但是全区大部分耕地质量不高，产量较低。由于历史和自然条件、生产、生活习惯等方面的原因，加之农村建设长期缺乏科学规划，导致农村建设用地利用率低下。如一户两宅、一户多宅现象的大量存在，浪费严重。同时，由于村庄多年无规划的外延和人口变迁，村中心留下了不少空闲宅基地、废弃的晒粮场等，形成了不少“空心村”。

　　二、佳木斯郊区失地农民现状

　　目前，佳木斯郊区失地农民按照失去土地程度可划分为三类，完全失去土地，这些农民所占失地农民总数的42%;失去大部分土地，这些农民所占失地农民总数的40%;失去小部分土地，这些农民所占失地农民总数的18%。其现状特征有以下几点：

　　(一)被征地农民经营及就业情况

　　通过对佳木斯郊区调查显示，农民失去土地后，他们的再就业方式呈现出不同的特点，因年龄，性别，文化水平，技能和择业观念的不同而不同，调查统计显示：处于劳动年龄的失地农民，开商业店铺的约占14%，搞运输(包括出租车)约占23%，搞养殖业(主要养鸡、猪)约占28%，在私企打工约占35%(包括自愿性失业和季节性失业)。

　　(二)失地农民收入情况

　　调查表明，土地被征用后农民平均收入下降。失地后农民收入差异呈拉大趋势，贫富分化加剧。佳木斯郊区失地农民的收入因其所处的地理位置不同而呈现出明显的差异性。沿江乡以东居住的农民，因处于城乡结合部地带，这里经济发展较快、交通比较便利，为失地农民的就业和生活提供了良好的先决条件;而沿江乡以西居住的失地农民由于地理位置的原因，收入则明显下降。

　　(三)失地农民消费情况

　　调查表明，生活消费支出增加：1.农民家庭食品消费如粮、菜主要依靠自产自食，现在基本上靠从市场购入，食品支出的增加导致了生活消费支出的增长。2.拆迁后住楼房使水、气、有线电视等费用大幅度提高，生活的成本比较高。3.生活消费支出增加也有部分原因是那些从事二、三产业和外出务工的农民收入的增长带动了生活消费支出的增长。

　　三、补偿存在的问题及原因分析

　　(一)补偿标准不科学

　　根据黑龙江省土地管理条例第二十七条规定，征用耕地的，土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6至10倍，征用其他耕地的，土地补偿费为6至8倍，安置补偿费为4至6倍，但是每公顷被征用耕地的安置补偿费最高不得超过15倍，同时规定支付的补偿和安置费不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省政府批准补偿和安置费，最高不得超过被征用前三年平均产值的30倍。此种补偿机制基本上延用了计划经济时代的做法，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，对经济发展水平和种植结构，农业耕作水平的差异缺乏体现，根本无法反映被征地土地的区位价值，也没有充分的考虑农民失地以后所承担的种种风险。

　　(二)安置方式单一

　　目前，佳木斯郊区政府对失地农民安置主要采用货币安置。安置费采用“一次补贴”“分年补贴”两种办法，而这两种办法都存在一定的弊端。就“一次补贴”而言，由于大多数农民缺乏投资意识和理财能力，对如何将补偿费用于养老、医保，缺乏长远的打算，大多会在几年内用完补偿费，使今后的经济生活失去来源，从而给社会稳定带来隐患。就“分年补贴”而言，由于农民离开土地后，维护基本生活的开支大大增加，特别是被拆迁安置的农民，其提高的生活成本，一般都超过了其每年获得的土地补偿金。也就是说，目前实施的这两个土地补偿办法，都难以对失地农民提供长久的、稳定的生活保障。因此，必须建立起失地农民就业安置的新机制。

　　(三)土地征收补偿费的分配不合理

　　由于农村土地产权主体不清，并且村、组集体经济组织不健全，造成征地补偿费分配混乱。征地补偿费是经过层层克扣分配到农民手中的，失地农民所得极少。在实际操作中，一些乡、镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。更有甚者，给农民有限的征地补偿费，一些地方政府还要截留、挪用和拖欠。据有关资料表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。在佳木斯郊区一些地方，少数干部掌握征地补偿费，瞎指挥，乱上项目，兴办的企业没有效益甚至背上债务，农民失去土地后实际没有得到补偿，造成生活困难。

　　(四)失地农民就业困难

　　农民自身素质偏低。失地农民因为自身文化素质、技术水平的限制，失去土地以后，很难找到新的就业方式。佳木斯郊区对农民主要采取了一次性货币补偿安置，在社会保障、医疗保险制度还不完善的情况下，对很多农民来说失地也即意味着失业，虽然政府也在尽量多的提供就业机会，可面对日益增多的失地农民，这无异于杯水车薪。一些农民分到土地征用补偿款后，很快就用完，结果成为没有土地、没有资金、没有生活保障的“流民”。失地农民因就业难，基本生机受到威胁而引发其他一系列问题也就在所难免的。

　　四、完善失地农民补偿与安置的对策及建议

　　(一)建立适合本地实际情况的土地征用制度

　　1.增加补偿内容，提高补偿标准

　　征地的补偿安置费用已经不能按照土地原用途来测算，也不能完全按照土地未来用途来测算，而应该是一个完全市场化的行为过程，以被征地所承载农民安置的实际社会成本来确定。为保障失地农民能够在城镇生存和发展下去，征地补偿安置应该考虑的因素主要有：生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地增值收益。

　　2.探索土地征用过程中土地使用权流转的新方法

　　征地之所以会引发社会矛盾主要原因就是缺乏妥善的就业安置和健全的社会保障机制。欠发达地区以目前经济实力无法为所有农民提供就业机会和社会保障，把就业、社会保障与土地征用相互结合，采取适合本地实际情况的土地征用政策如：联营、入股、以租代征、以土地换保障等无疑是一个比较好的解决方式。

　　(二)正确处理好经济发展和社会稳定的关系

　　城市化是欠发达地区摆脱贫困的根本出路，问题是这种城市化的发展状况必须与社会经济发展水平相联系，应该是一个自然而有序的发展过程，那种不顾社会发展状况而利用强制性的权力对农民的剥夺，必然会带来严重的社会问题，因此政府部门不能把眼光都放在土地资本上，而忽视对综合资本的开发。积极发展二、三产业，为农民提供多种就业途径，完善人才、信息流动市场，加大对农民的培训力度，鼓励农民自谋职业，无疑对土地问题的解决有积极作用。

　　(三)实行规范的民主化管理，为农民提供制度化参与渠道

　　1.培育扶持农村社区组织

　　在遵守国家法律的前提下，政府可以鼓励农民发展自己的经济组织和各种社会组织，这样的组织可以为矛盾各方提供一个缓和直接冲突的机制与渠道。但它的建立需要政府做许多具体细致的技术性指导工作，如宣传、立法、指导、扶持规范等。

　　2.完善村民自治

　　村民自治制度本身就是一种民主参与制度，构造了村民将村内事务由民主参与的办法予以解决的机制。同时通过村民自治的实施，村民会逐渐养成通过制度化参与来维护自己权益的习惯，增强对制度化参与的信心。

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