政府对产品质量监管不力的微观解析

政府对产品质量监管不力的微观解析

——一个X效率理论的分析视角

市场经济体制是迄今为止我们知道的，也是为经济实践所证明的最有效率的经济制度。但市场不是万能的，由于交易双方在交换过程中的信息不对称，在理论上可以实现自我调整和自我完善的市场经济在现实中总是存在“失灵”的地方。正是由于市场失灵的存在，才有了政府干预经济的必要和可能，才有了政府对产品质量进行监管的理论依据和现实基础。项目管理论文,发表论文,职称论文网

一、提出问题：微观低效引致宏观低效

我国作为一个以建立社会主义市场经济体制为改革取向的发展中国家，近几年连续发生的阜阳毒奶粉、苏丹红毒鸭蛋、三聚氰胺婴幼儿奶粉等一系列恶性事件不仅充分说明“市场失灵”的存在，更清楚地表明目前我国政府在对产品质量监管方面存在不完善和低效问题。

政府对产品质量进行有效监管涉及诸多监管要素，除监管体制和执法环境等宏观因素外，微观的执行层面的因素同样是影响监管效率高低的重要变量。我们知道，在现实的监管过程中监管人员在不同时期、不同环境和不同心理状态下可以选择不同的监管行为——可能被迫甚至主动放弃监管，而监管人员选择什么样的监管行为不仅直接关乎具体事件中监管效率的高低，而且当单个行为演变为普遍现象之后，最终必然决定整体监管效率的高低。于是，研究监管人员的具体监管行为成为我们剖析宏观监管效率低下问题的重要途径。理论上，把在客观环境既定的情况下，存在于组织内部的某种低效率现象及其产生原因，在其性质尚未明确定义的情况下，称为X效率。美国经济学家哈维•莱宾斯坦在1966年发表的《一般X效率理论与经济发展》的论文中首先提出X效率理论，并指出，压力水平、关心程度、成本核算和努力程度是影响X效率的四个决定因素。

二、分析问题：X效率在政府对产品质量监管过程中的表现及原因分析

X效率理论主要是用来分析企业的生产及其组织的问题，但是，正如莱宾斯坦所说的“X效率理论所涵盖的范围显然已经超出了企业效率和组织效率的范围，X效率在家庭和政府部门中都存在” 。政府对产品质量监管过程中的X效率表现在执法人员和监管部门两个方面。在执法人员方面的表现是：执法人员要经常外出到企业对生产经营行为进行监督检查，执法人员在执法中表现为趋利避害，即如果没有足够的外部压力，执法人员一般表现为避免冲突，抱有“你好我好大家都好”的思想进行执法，而管理者对执法人员外出执法时是选择尽职尽责还是消极推诿很难控制，何况管理者和执法人员属于利益共同体。在监管部门中的表现是：监管部门也存在集体惰性，即对各种不适合的方针和过时的程序持续不改，结果使监管部门沿着对公共利益已经不适应的道路继续走下去。

导致政府部门在产品质量监管中出现X效率的原因归纳起来主要是：（1）监管机构在管理性质上的公共性和非营利性使其对产品质量监管的效率很难量化考核，由于缺乏评价监管效率的硬性标准，导致奖惩机制在实践当中的失灵和扭曲。缺乏严明的奖惩也就缺乏了提高监管效率的动力和压力，进而影响监管部门和监管人员的主观努力水平，最终必然导致效率低下。（2）监管部门和执法人员在实践当中的“经济人理性”使其在监管过程中追求部门利益和个人利益最大化成为常态，而对监管效果的关心成为次要，导致监管目标和监管效率的差异和矛盾。（3）对监管者监督上的缺失导致监管效率低下。在现实中，监管机构负责监管信息的发布和管理，监督部门和社会舆论由于在掌握监管信息上的缺失而失去效力，甚至有可能被受监督者操纵。（4）监管体制机制和执法环境对监管效率的影响。监管机构的确立、手段的配置、经费的使用以及整体社会环境对监管活动的关心程度等均对监管者的主观努力程度产生影响，进而影响监管效率。（5）监管人员的价值观念、职业道德、业务素质和能力水平等影响监管效率。

三、解决问题：“约束—激励”型监管机制的构想模型及相关建议

为提高政府部门对产品质量的监管效率，基于X效率理论和上述分析，提出如下监管模型和建议：

1、构建“约束—激励”监管模型



上述监管模型的作用机理是：

（1）通过一系列约束机制（健全法制、实施考核评价、强化内部管理、透明办案、媒体监督）的建立，在外部对监管部门施加适当的压力，并提出增加监管效率的要求，监管人员会增强工作责任心；

（2）在此基础上，通过激励机制（统一协调、保障供给、责任感和使命感的灌输等），进一步强化因外部压力培育起来的责任心，使监管人员由压力型监管转变为主动型监管；

（3）选择努力工作后，引导监管人员降低监管成本，提高监管效率；

（4）成本的降低达到了约束机制设立的目的，为持续对部门施加压力提供了基础和依据。

2、根据上述监管机理，提出如下建议：

（1）构建科学合理的考核评价指标体系，为“约束—激励”型监管机制提供量化依据，增强可操作性。无论是约束还是激励，都必须使监管主体对自己的监管行为产生明确的预期，即监管的最低标准是什么，没有完成或超额完成或高标准完成核定的目标任务之后，结果分别是什么。只有建立起明确客观的约束和激励标准，才有可能最大限度地激发监管主体的工作热情。

目前，监管部门对下级机构或监管人员的考核方式一般是采取行政区域责任制和罚没收入指标相结合的方法，其目的是用责任制和罚没收入指标对监管主体实施必要的约束和激励。这种简单的考核办法不仅因为评价主体单一而使评价结果有失偏颇，而且往往迎合了监管主体的“经济人理性”——为了“创收”而罚款，与监管目标和监管初衷相背离。因此，我们有必要建立由多方主体参与评价的考核指标体系，并根据每一指标的重要程度设置不同的权重，以此完善目前的考核办法。

（2）完善激励机制，强化奖励措施，增强监管主体的积极性、主动性和创造性，自觉提高监管效率。

首先要统一协调、精简机构、保障供给、加大奖励力度，使监管者不必为。目前我国政府的产品质量监管机构重复设置，分工不明，存在明显的职能交叉、权责不清，导致各个监管机构执法宽严不一，趋利避害，重复检查，使政府对产品质量监管缺乏权威和效率。建议在国家层面建立具有权威的统一协调机构，依法明确界定各职能部门的职责，合并职能相近的机构，精简人员，提高待遇，保障监管经费，坚持正税养廉；加大奖励力度，形成正确的用人导向，对监管得力、贡献突出的监管主体不仅在物质上给予大奖特奖，而且在提拔任用上优先考虑，使监管者不必在不同时期不同环境下选择不同的监管行为。

其次要发挥意识形态的作用，运用道德约束，使监管者不愿为。政府对产品质量的监管不仅体现社会公平和正义，而且能提高社会福利水平。产品质量监管工作是一项高尚的事业，要对监管人员进行人生观和价值观的持续教育，树立使命感和荣誉感，提高监管忠诚度，使监管者不愿在不同时期不同环境下选择不同的监管行为。

（3）完善约束机制，强化责任追究，通过制度建设，防止监管者不作为、乱作为和非法作为。

首先要健全法制，加强管理，透明办案，多方监督，使监管者不敢为。健全法律法规，规范执法程序，强化内部管理，提高办案透明度，加大外部监督力度，严惩违规操作和违法操作，对没有职业道德和丧失职业责任感的监管者给予舆论上的抨击和政治上的贬斥，使监管者不敢在不同时期不同环境下选择不同的监管行为。

其次要创新监管方法，鼓励企业自律，杜绝寻租行为，使监管者不能为。通过创新监管方法，完善监管方式，改进监管手段，利用制度规范杜绝寻租行为，使监管者不能在不同时期不同环境下选择不同的监管行为。

作者：中国政法大学工商管理学院 蔚国海